La loi sur le bien-être au travail, un produit de l’influence européenne?

Cette année, la loi du 4 août 1996 sur le bien-être des travailleurs fête ses vingt ans d’existence. Le moment est donc propice pour se pencher sur le contexte dans lequel cette loi a été portée sur les fonds baptismaux et notamment l’influence européenne en la matière.   

En Belgique avant 1978
Quand le premier programme d’action pour la santé et la sécurité sur le lieu du travail a été lancé en 1978 par les Communautés européennes, la réglementation belge destinée à assurer la protection de la santé et de la sécurité du travailleur sur son lieu de travail était rassemblée depuis 1946 dans le Règlement général pour la protection du travail (RGPT). Cette réglementation avait été développée sur base des principes retenus dans les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) d’avant la guerre. C’est à la même époque que la concertation dans les domaines des relations du travail et de la santé et sécurité au travail a commencé à se développer.
Les dispositions réglementaires imposées par le RGPT concernaient la sécurité des travailleurs, l'hygiène sur les lieux de travail et la santé des travailleurs. Les dispositions relatives à la sécurité des travailleurs prévoyaient notamment la protection des travailleurs lorsqu’ils travaillaient sur des machines. Ces dernières devaient répondre à des exigences particulières énoncées dans la législation nationale.
La notion de "politique générale en matière de santé et de sécurité", quant à elle, avait été introduite en 1975 par l’intégration d’un article 54quater dans le RGPT. Cet article jetait les bases de la politique de prévention et de globalité dans la prévention en imposant l'obligation générale de prendre des mesures de prévention, de fournir formation et instructions aux travailleurs et d'informer le comité de la sécurité et de la santé au travail. Il fixait également une procédure d'achat spécifique pour les machines et les moyens de protection collectifs et individuels. Dans le cadre de cette procédure, prémisse de la future analyse de risques, il fallait examiner les risques qu'un équipement pouvait présenter et les moyens de réduire ces derniers.

Intégration des premières directives dans le RGPT
Au cours de la période 1978-1987, la Commission européenne a adopté des directives destinées à assurer la libre circulation au sein du marché unique. L’adoption de ces directives s’est faite sur base de l’article 100 du Traité de Rome de 1957 qui permettait de prendre des mesures harmonisant les différentes dispositions nationales. Les directives prises à cette époque avaient trait non seulement à la sécurité des machines, comme par exemple les appareils élévateurs ou les ascenseurs (1984), mais aussi à la protection des travailleurs (chlorure de vinyle monomère - 1978, agents chimiques, physiques et biologiques - 1980, plomb - 1982, amiante - 1983, bruit - 1986).
La plupart des directives concernant la protection des travailleurs ont depuis lors été remplacées dans le cadre de l’introduction de la nouvelle approche dans la politique européenne en matière de santé et sécurité au travail
Bien qu’elles aient conduit à une refonte importante du RGPT en ces matières, ces directives européennes n’ont guère influencé les actions concrètes entamées sur le terrain.

Extension des compétences de la Commission européenne en matière de santé et de sécurité: les directives sociales et économiques
L’Acte unique européen, entré en vigueur le 1er juillet 1987, en modifiant le Traité de Rome de 1957, ouvrait la voie à la réalisation du marché unique. Alors que l’article 118 du traité donnait déjà pour mission à la Commission de promouvoir une collaboration étroite entre les Etats membres dans le domaine social (et notamment en ce qui concerne la protection contre les accidents du travail et les maladies professionnelles), le nouvel article 118A étend ses compétences: la Commission peut désormais fixer une série de prescriptions minimales de santé et de sécurité pour faciliter l'achèvement du marché intérieur et la libre circulation les travailleurs. Comme ces dispositions concernent des prescriptions minimales de santé et de sécurité, les directives qui les concrétisent sont appelées directives sociales en opposition aux directives économiques qui comportent des dispositions harmonisées.

La directive-cadre et les directives particulières
L’élément fondamental de la période 1988-1995 est la publication de la directive 89/391/CEE du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail.
Cette directive-cadre a établi le principe selon lequel l’employeur est tenu de veiller à la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects inhérents à leur travail et imposé l’approche globale. Cette directive a été suivie par la publication, dans la foulée, de toute une série de directives "particulières" qui traitaient d’aspects spécifiques. Les thèmes à développer dans les directives particulières avaient déjà été annoncés dans les articles 15 et 16 de la directive-cadre: d’une part, les groupes à risques ou particulièrement sensibles devaient être protégés contre les dangers qui les affectent (art. 15) et d’autre part, des directives particulières devraient être prises dans certains domaines spécifiques dont la liste était reprise dans l’annexe 1 (art. 16). La Commission s’est donc attelée à la tâche et a fait paraître des directives particulières portant sur les 7 domaines suivants:
- Lieux de travail (1989)
- Équipements de travail (1989)
- Équipements de protection individuelle (1989)
- Travaux avec équipements à écrans de visualisation (1990)
- Manutention de charges lourdes comportant des risques lombaires (1990)
- Chantiers temporaires et mobiles (1992)
- Pêche et agriculture (1993: navires de pêche).

Influence sur le processus belge
L’introduction de l’approche globale a eu un effet bénéfique: les priorités fixées au niveau européen ont permis de mieux délimiter la production législative belge. Mais la transposition n’a pas manqué de se heurter aux principes contenus dans la législation existante. En effet, en Belgique, les dispositions réglementaires en matière de santé et de sécurité des travailleurs présentaient un caractère très prescriptif en termes de moyens à mettre en oeuvre. Il n’était pas aisé de les remplacer par des dispositions dont l’approche était celle de la directive-cadre. Cette transition se marque, par exemple, dans l’arrêté royal transposant en droit belge la directive 89/655/CEE relative à l’utilisation des équipements de travail. Cet arrêté est en quelque sorte un arrêté "hybride", dans lequel des dispositions réglementaires prescriptives en termes de moyens sont englobées dans la logique s’appuyant sur les objectifs à atteindre de la directive-cadre.
Le paradoxe de la réglementation belge, et sans doute aussi de la réglementation européenne, est de n’avoir jamais abandonné complètement ces prescriptions détaillées. En Belgique, cette dichotomie a été particulièrement importante au début des années 1990. De 1993 à 1996, les premiers arrêtés royaux élaborés sur base de la nouvelle approche ont été intégrés dans le RGPT. L’on a très vite constaté que de nombreuses dispositions du RGPT étaient en contradiction avec la volonté globalisante de la directive-cadre. C’est pour cette raison que la législation nationale a été entièrement remaniée par la loi du 4 août 1996 sur le bien-être des travailleurs.

Transposition de la directive-cadre: la loi sur le bien-être de 1996
Alors que l'action en matière de santé et sécurité dans la Communauté européenne était principalement législative, l'accent se déplace: le programme européen 1996-2000 en matière de sécurité et santé au travail vise une transposition correcte et une meilleure application pratique de la législation existante. L’instauration d’une nouvelle législation est désormais réservée aux risques nouveaux ou émergents.
C’est dans ce contexte européen en mutation que la Belgique entame la principale démarche de transposition de la directive-cadre avec la loi du 4 août 1996 relative au bien-être des travailleurs lors de l’exécution de leur travail (MB du 18 septembre 1996). Cette loi, développée afin de donner une base légale plus large à la réglementation, a été suivie par tout un arsenal d’arrêtés royaux contenus dans le Code sur le bien-être au travail. Chaque arrêté royal fixe spécifiquement des objectifs à atteindre dans le cadre de la politique générale de prévention basée sur un système dynamique de gestion des risques et l’analyse des risques.
Cette approche se caractérise par le fait que les mesures de prévention qui découlent de la politique de prévention sur les lieux de travail ont de plus en plus un caractère organisationnel et ne se limitent plus à des mesures matérielles comme c’était quasi-exclusivement le cas par le passé. Le recours à des dispositions réglementaires prescriptives n’est cependant pas abandonné, notamment dans les cas où il semble nécessaire de définir un niveau de sécurité minimum légal. Ce recours forme le compromis entre, d’une part, une législation purement orientée objectifs et, d’autre part, des dispositions n’imposant que les moyens à respecter.

Le plan Pharaon, première stratégie nationale belge
Même si la stratégie européenne 2002-2006 s’éloigne encore un peu plus de l’action législative, différentes directives ont été adoptées durant cette période.
Ces textes concernent la réduction des risques chimiques (amiante - 2003) et physiques (vibrations - 2002, bruit - 2003, champs électromagnétiques - 2004 et rayonnements optiques artificiels - 2006).
De son côté, la Belgique est parvenue pour la première fois à conclure une stratégie nationale, appelée plan Pharaon (plan pour la réduction des accidents de travail). Ce plan, rédigé en 2004 soit 4 ans après le commencement de la stratégie communautaire qu’il prétend exécuter, se terminait à la fin 2007.

Stratégie belge 2008-2012 ou quand la pilule européenne passe difficilement
La stratégie nationale en matière de bien-être au travail 2008-2012 s’inscrit dans le cadre de la stratégie européenne de santé et de sécurité au travail pour la période 2007-2012. Cette stratégie européenne, qui ne contient plus aucune disposition incitant à l’adoption de nouvelles mesures, s’oriente plutôt vers le contrôle du fonctionnement et l’adaptation de la réglementation mise en place aux nouvelles données techniques et scientifiques. Elle propose la mise en place d’incitants d’ordre économique ou financier et le développement des activités en réseau comme alternative au recours à la réglementation.

L’intégration nationale des actions inspirées par la stratégie communautaire ne va pas toujours de soi.
- Différentes initiatives qui devaient être prises sur base de cette stratégie communautaire avaient déjà été implémentées en Belgique bien avant 2007, parfois dans une autre forme ou moyennant une autre approche.
- Les objectifs fixés par la stratégie européenne ne sont pas toujours faciles à mettre en oeuvre. Par exemple, réduire à nouveau entre 2007 et 2012 le nombre d’accidents de travail de 25% en Belgique n’est pas chose aisée. En effet, entre 1985 et 2005, ce nombre avait subi une réduction forte et constante, avant de se stabiliser. D’autre part, les secteurs où surviennent le plus d’accidents restent les mêmes (construction, soins de santé et travail intérimaire).
- Les décideurs politiques nationaux ont parfois des difficultés à suivre le rythme imposé au niveau européen dans l’implémentation des stratégies communautaires. Le plan d’exécution de la stratégie européenne n’était bouclé en Belgique qu’à la fin 2008: les partenaires sociaux n’ont donné leur avis sur ce plan que vers la mi-2009, soit presqu’au moment où l’évaluation à mi-parcours devait démarrer…

Conclusions
En Belgique, le travail législatif nécessaire à la mise en place des principes de prévention développés dans la directive-cadre 89/391/CEE s’est effectué sur une période relativement longue. Ce travail n’est d’ailleurs pas encore terminé: un nouveau code sur le bien-être au travail englobant toutes les dispositions en la matière doit encore être finalisé.
L’avantage de la stratégie communautaire pour un Etat membre comme la Belgique réside principalement dans la fixation claire et nette de priorités. Ces priorités se situent sur trois plans: la législation, les campagnes de sensibilisation (par le biais de l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail et le Comité des hauts responsables de l’inspection du travail) et la recherche.

Source: "La stratégie communautaire, une plus-value pour la Belgique", exposé de Christian Deneve, à l’époque directeur général Humanisation du travail (SPF Emploi, Travail et Concertation sociale), lors de la conférence "L’évaluation à mi-parcours de la stratégie en matière de santé et de sécurité au travail 2007-2012" (Barcelone 3 et 4 juin 2010).

Stratégie nationale belge en matière de bien-être au travail 2016-2020
La stratégie nationale belge en matière de bien-être au travail, dévoilée en octobre 2016, s’inscrit dans le cadre stratégique de l’Union européenne en matière de santé et de sécurité au travail 2014-2020.

Cadre stratégique européen
L’accent européen pour cette période est mis sur trois défis en particulier:
- santé et sécurité au travail dans les microentreprises et petites entreprises
Les entreprises de plus petite taille ont moins tendance à respecter les législations (nationales et européennes) et sont beaucoup plus difficiles à atteindre que les entreprises de plus grande taille.
- incapacité de travail liée à de mauvaises conditions de travail
Le nombre de personnes en incapacité de travail, entre autres en raison de maladies causées ou aggravées par de mauvaises conditions de travail, est en augmentation.
- vieillissement de la population active
Des conditions de travail appropriées doivent être mises en place pour permettre l’allongement de la vie professionnelle et un vieillissement actif et en bonne santé.

Objectifs stratégiques en Belgique
La stratégie nationale belge en matière de bien-être au travail établit les objectifs stratégiques et opérationnels pour les quatre à cinq ans à venir:

1 - Sécurité et santé au travail
- Réduire le nombre d’accidents du travail et de maladies professionnelles en intervenant à la source et en agissant sur leurs causes (prévention primaire). Ne pas oublier les risques nouveaux et émergents (exposition aux nanoparticules, aux agents reprotoxiques,…) et les nouvelles formes d’organisation du travail (travail intérimaire, sous-traitance,…)
- lutter contre les risques psychosociaux (qui alliés à une forte pression du travail, peuvent conduire au burn-out et à des troubles psychiques comme la dépression) et les mauvaises conditions ergonomiques (qui peuvent entraîner des troubles musculo-squelettiques).

2 - Garantir un travail ‘durable’
- faire bénéficier les travailleurs de conditions leur permettant de travailler en préservant leur santé, tout au long de leur carrière professionnelle.
- en ligne de mire: les jeunes (amélioration de la compréhension des risques liés au travail et acquisition des attitudes correctes pour y faire face), les plus âgés (maintien dans l’emploi) et ceux qui sont en incapacité de travail (réintégration).

3 - Améliorer la prévention
- renforcer l’expertise des employeurs en matière de prévention, surtout dans les PME
- faire participer davantage les membres de la ligne hiérarchique et les travailleurs à la politique de prévention, dans les grandes entreprises
- souligner le rôle essentiel des services interne et externe pour la prévention et la protection au travail.

4 - Renforcer la culture de prévention
- notamment en intégrant la prévention dans tous les aspects de l’activité humaine au sein de l’entreprise.

 

: PreventFocus 10/2016